商洛市山阳县人民检察院：浅析检察机关对非诉执行行为的监督

（一）民事非诉执行

非诉就是不用诉讼的方法来解决纠纷。民事非诉执行是根据《人民法院办理执行案件的规范》之规定：下列发生法律效力的具有给付内容法律文书是人民法院据以强制执行的依据：(一)仲裁裁决、调解书；(二)劳动人事争议仲裁裁决书、调解书；(三)公证机构出具的债权文书；(四)法律、司法解释规定的其他应由人民法院执行的法律文书。这些文书虽然不是通过诉讼程序作出的，但是作出后，当事人都可以到法院申请强制执行。

(二）行政非诉执行

广义上的行政非诉执行，是指一切行政强制执行活动，包括行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。狭义上的行政非诉执行，仅指人民法院依申请强制执行，即行政机关作出的具体行政行为已经生效，行为相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行该具体行政行为确定的义务，依行政机关或生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人的执行申请，人民法院对该具体行政行为确定的义务进行非诉讼审查和强制执行的司法活动。

二、非诉执行存在的问题

(一)法律规定不完善

法律法规不完善，执法机制不健全，为执法操作带来了困难。我国关于非诉执行的法律法规不完善，原则性规定多，实际操作性差，有些法律法规还相互交叉，在一定程度上影响了执法，造成在管理体制上，从形式上看各部门各司其职，互相协调，相互监督，但在实践中，各部门谁都有责，但谁都不负责，互相扯皮，没有约束机制，法律法规落不到实处。同时，在实际执行过程中，机构不健全，又没有明确职责，没有行政执法责任制，干错了不追究，不干也不追究，执行不了还不追究。执行机制不健全，执行程序不规范，造成执法困境。

（二）法制观念淡薄，执法氛围差

由于基层生产力发展水平不高、经济增长缓慢、人民生活相对落后，一些地方党政领导为了显政绩、出成绩，不顾国家产业政策，不顾法律法规要求，不考虑可持续发展，撇开相关部门上项目、建企业，干扰执法的落实，出现一些“书记工程”、“县长工程”，且这些被贯以重点保护的“明星企业”，往往存在污染严重、破坏严重、手续不全等问题，对这些企业相关部门管理难，治理也难，关停更难。一些地方或单位领导法制观念淡薄，只关心眼前利益和自己的局部利益，片面追求经济利益，为了本地区、本部门利益、不惜以牺牲资源环境为代价来换取眼前利益。同时，执法不到位，有些执法程序虽规范，手续也齐全，却仍然执行难;有些案件提交到法院强制执行，由于种种原因，到头来却不了了之，按法律规定应当受到强制执行的，无法落实到位。

（三）执法理念偏差和工作方法简单。

非诉执行，本来是很普通的一件事，然而在一些地方却完全曲解了其意义，重处罚轻服务、重收费轻监督，以罚代管，却忽略了监控和治理。部分工作人员在执法过程中态度不够端正、解释工作不到位，以至于案件到了法院强制执行阶段，行政相对人还不知道为什么处罚，并对相关部门的执法权和执法依据提出质疑。以罚代管使破坏仍在继续，却无人管理。这样的行政执法虽然没有违反法律规定，却达不到法律所追求的社会效果，实现不了法律制定的最初目的。

（四）执行主体不明晰

通过对非诉执行案件的梳理，对法院强制执行裁定的调阅研究和与行政机关对非诉执行执行难问题的探讨，发现非诉执行案件的执行主体不明确，法院裁定有两类，一类是由行政部门具体执行或者由政府部门组织实施执行，另一类是法院负责由行政部门具体执行。在执行实践中，法院认为行政机关可以直接拿着其裁定去执行，而行政机关则认为应该由法院执行，并且非诉执行案件有的比较复杂，比如未批先建、乱占乱建等行为，对非法建筑的拆除存在很大的执行风险和难题，相关非诉执行司法解释也规定的不明确具体，所以造成在实际的执行过程中因执行主体的争议而执行困难。

三、检察机关如何监督非诉执行案件

（一）明确监督原则和监督方式

合法性监督与合理性监督相结合，以合法性监督为主的原则。行政诉讼法对于法院审查非诉行政执行案件的审查标准并未作出明确规定。行政强制法第58条实际上规定的是“实质审查”标准，即合法性审查标准。对于检察监督而言，也应侧重遵循合法性监督原则。

事后纠正性监督与事中防范性监督相结合，以事后纠正性监督为主的原则。非诉行政案件执行活动程序色彩浓重，应建立开放的执行检察监督体系，将检察监督覆盖执行活动的全过程。但由于法院执行工作的程序性和效率性，检察机关一般不宜过早介入，可以在违法、不当的执行行为发生后启动监督程序，提出监督意见。 

完善监督方式。在对非诉行政案件执行进行检察监督的过程中，可坚持检察建议、纠正违法行为通知书相结合，根据具体案情，考虑法律效果，在维护司法公正和权威、维护当事人的合法利益的同时，尽量降低司法成本。

（二）抓住关键，重点监督

在办理民事非诉执行监督案件时，要重点围绕立案环节、执行环节及执行依据三方面开展监督。人民法院对非诉执行申请是否依照民诉法、仲裁法、公证法及其他行政法律法规进行立案审查，是否存在应立案而不立案、应予执行而不执行，不应执行而准予执行的情形；对民事非诉法律文书的执行中是否存在违法情形，如超标执行、滥用终结本次执行程序、消极执行、选择性执行等；通过对法院民事非诉执行活动的监督，关注仲裁、公正机关是否依法出具仲裁调解书、裁决书及公正债权文书，增强发现虚假诉讼线索的敏锐性，加强对虚假仲裁和违法公正的监督。

在办理行政非诉执行监督案件时，要重点围绕是否依照行政诉讼法及其他相关行政法律法规进行立案审查，如是否存在应立案而不立案、应予执行而不执行、不应执行而准予执行的情形；是否存在把不属于法定“裁执分离”类型的非诉执行案件作“裁执分离”处理的情形。重点关注涉及国家利益、社会公共利益的行政决定的执行情况。人民法院对行政非诉法律文书的执行中是否存在违法情形，如是否存在违法执行和解、滥用终结本次执行程序、消极执行、选择性执行等。行政机关申请法院强制执行后，是否存在法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形。特别是对涉及国家利益和社会公共利益的案件，应重点关注行政机关是否及时申请法院强制执行或及时强制执行。

（三）加大宣传，扩大影响

要主动与当地新闻媒体加强联系，灵活运用微博、微信等平台及其他传统媒体，宣传执行监督职能及非诉执行监督相关法律法规，提升执行监督的社会认知度和社会影响力。同时要充分利用检务公开、检察开放日、走访人大代表、政协委员、联系人民监督员等途径，广泛听取意见建议，扩大工作影响。对于人民群众广泛关注、有较大影响的非诉案件，要制定预案，及时发布案件信息，公布办案进展，回应社会关切，做好舆论引导工作。

(四)谋求外部沟通合作

要主动与法院沟通，相互通报情况，召开联席会议，积极争取人民法院的支持与配合；加强与地方行政机关的沟通协调，相互通报情况，实现信息共享，增强共识；与监察委、公安等建立线索移送与反馈机制，对在办理案件中发现的涉嫌违法违纪及犯罪的线索及时移送；对于部分群众反应强烈、监督遇有阻力的案件，要积极向党委、人大、政法委报告，并加强同行政机关的沟通交流，主动争取理解和支持。

(陕西省山阳县人民检察院  杨守香)