徐晓菲：浅析我国的行政追偿制度

 一、我国行政追偿制度概述

行政追偿是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令有故意或重大过失的组织和个人，承担部分或全部赔偿费用的法律制度。这就表示：第一、主体是国家，而主要的具体事务是由行政赔偿义务机关来承担；第二、追偿的对象是对损害的造成有故意或重大过失的机关工作人员或受委托的组织或个人；第三、追偿必须以赔偿为前提，赔偿义务机关只有在赔偿受害人的损失后，才能对责任人员或组织进行追偿；第四、追偿采用支付赔偿费用的方式，其程序与国家赔偿的方式不同，主要的是一种内部程序。

    我国行政追偿的形式是国家先向受害人赔偿，而后再责令致害组织和个人支付赔偿费用，即“先赔后追”的方式。这种方式的优点在于，使受害人的损失能得到及时的赔偿，避免了因组织和个人财力的薄弱而使受害人无法取得赔偿的问题，有利于有效保护公民的合法权益；而且对有故意或者重大过失的组织和个人行使追偿权，可以监督其依法行政，使组织和个人既不滥用权力，增强责任心，善尽职守，又不遇事畏缩不前，顾虑重重，鼓励组织和个人敢于合法合理地行使职权，恪尽职责；使行政机关工作人员既不徇私枉法，又不遇事退缩，督促其合法、合理地行使行政职权。同时，追偿还可以减轻国家财力上的负担。

    根据国家赔偿法的规定，国家行政机关行使追偿权必须具备两个条件：一是赔偿义务机关已经向赔偿请求人赔偿了损失。追偿本身的性质就决定了只有在国家承担了赔偿责任的前提下才产生追偿问题，这是行使追偿权的前提条件。赔偿义务机关在根据行政赔偿决定书、协议书或人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定或调解书，履行行政赔偿义务后，行使追偿权的时机才算成熟。应该注意的是，“赔偿了损失”不仅包括支付赔偿金的情形，而且还包括可能的返还财产、恢复原状等情形。由于追偿权的内容为偿还赔偿金额，因此，追偿一般以赔偿义务机关已支付赔偿金为基础。但是，赔偿义务机关采用返还财产、恢复原状或其他赔偿方式的，也可以行使追偿权，追偿范围以实施该项赔偿方式实际支出的费用为限。二是行政机关工作人员及受委托的组织和个人对加害行为有故意或重大过失。这里的故意，是指致害人实施加害行为时，明知自己的行为违法而且会对公民、法人和其他组织合法权益造成损害，但却希望或放任这种损害结果的发生的一种主观态度。故意的特征比较突出，其与过失有着本质上的区别，判断比较容易。但对“重大过失”的认定问题却存在一定的困难。有人认为按照一般人预见能力的要求，行为人应当预见自己行为可能发生不良后果而没有预见的，或者行为人已经预见到自己行为的不良后果而轻信不会发生的，是重大过失，这类观点是以行为人是否预见到行为的后果为依据的。

二、我国行政追偿制度的缺陷

1、行政追偿时效制度缺失

行政追偿时效，其性质属于消灭时效，是指国家赔偿义务机关向被追偿人行使追偿权的有效期限。规定时效制度的主要目的在于稳定赔偿义务机关及其所属工作人员之间的法律关系，促使赔偿义务机关及早行使其追偿权力。然而目前我国追偿权不发生因时效届满而消灭的问题，这将会对行政机关的工作效率造成不利影响，明显的损害国家的利益。

2、行政追偿救济制度不完善

由于行政追偿关系到公务员的重大利益，违法滥用追偿权会给被追偿人带来巨大的李亚男损害。因此，救济程序做为一种事后程序，不但为被追偿人的权利诉求提供了救济渠道，而且也起到了监督赔偿义务机关正确行使追偿权的作用。但从我国现行立法来看，行政追偿作为一种内部行政行为，追偿对象在不服从追偿决定的情形下，既不能通过行政复议来获得救济，也不能通过诉讼途径获得救济，这样就使被追偿者法律上得不到合理有效的救济方式。

3、行政追偿监督制度无力

根据我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相关规定，我国行政赔偿义务机关拥有追偿决定权，而且可以依此责令法定追偿对象承担部分或全部费用。但是，由于追偿决定权是在行政机关内部行使，就必然会产生两种情况：一是放弃不使用。因为赔偿费用已先由国家进行赔偿，而行政机关内部因为社交内部关系的原因，就容易产生放弃追偿权的不法现象。二是过度滥用权利。如果拥有追偿决定权的相关人员出于私情而想要打击报复被追偿的对象，就非常容易导致权力过度滥用，侵犯被追偿对象应有的合法权益。行政追偿决定权不仅涉及造成损害的国家机关工作人员或受委托的组织或个人的金钱给付义务，而且涉及国家利益。为避免以上情况的发生，国家就必须设立相应的制度予以监督，确保相关义务的履行和国家利益的维护。

4、行政追偿程序不健全

行政追偿程序是指赔偿义务机关(追偿权人)就被追偿人做出追偿决定的方式、步骤、顺序和时限的总和。健全的程序建构能够降低制度运行中的不利影响，并保障此项制度在实践中被更好的执行。但迄今为止，我国法律并未对行政追偿的相关程序问题作出必要的、具体的规定，这也是我国行政追偿制度无法贯彻的主要原因之一。

三、行政追偿制度的立法完善

1、确立行政追偿时效制度

目前我国法律对追偿时效还没有相关的规定，学者们对此也有不同的看法。有人认为，实践中时效的长短应当既有利于行政效率又有利于实现公平，且赔偿义务机关已经通过参加赔偿诉讼或非诉讼活动，搞清了对赔偿案件中所涉及到的有关事实。此时，追偿时效如果太长，容易因时过境迁而造成举证困难，使行政效率降低;追偿时效如果过短，则可能导致追偿双方没有足够的时间协商，给公务人员带来经济和生活上的困难。所以，将行政追偿时效规定为一年较为合适，从行政机关履行行政赔偿义务之日起计算应是符合我国的具体情形。

2、建立行政追偿救济制度

目前，法治发达国家大都明确赋予了受追偿人在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权。而我国立法仍然把追偿排除在司法救济的受案范围以外。为了能更好地保护被追偿人的合法权益，为他们提供切实可行的救济程序，在我国建立受追偿公务员救济制度，赋予被追偿人以一定的救济权已十分必要。

建立我国行政追偿救济制度，首先，要清除行政追偿是基于特别权力关系而产生的内部行政行为的观念正是由于以特别权力关系为基础的行政惩戒权说仍然是目前我国学界的通说，我国现实中都将行政追偿活动归属于内部行政行为，将其排除在司法机关的受案范围之外。从而切断了受追偿人多渠道寻求救济的途径。其次，救济制度的设计应考虑实际可操作性，尽量与我国现有法律规定相协调。当然，随着我国立法的进一步完善，最终应该把行政追偿权置于行政复议机关和司法机关的监督之下。只有将行政追偿纳入行政诉讼的范围，才能保证对被追偿人的合法权益的救济不会只停留在内部的救济程序阶段，而是上升到了参与司法救济的可能。

3、完善行政追偿的监督制度

行政追偿监督实质上是对赔偿义务机关行使职权的监督。而目前在我国，不管是由司法机关还是由权力机关行使追偿监督权的条件都还不成熟。相对而言较可行的作法是将监督权赋予财政机关。此种作法在我国现有法规中也有所体现，依据《国家赔偿费用管理办法》第八条的规定，即赔偿义务机关申请核拨国家赔偿费用或者返还已经上交财政的财产时，须同时提供赔偿义务机关对有故意或重大过失的责任者依法实施追偿的意见或决定，以供财政机关审核依法行使监督权。只有完善行政追偿的监督制度，才能提高行政水平和工作效率,减少和防止工作事物。 防止行政部门滥用权利,保证公正廉洁。更好地作出正确决策，保障行政机关正确地行使行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益和国家的整体利益。

4、健全行政追偿的程序

行政追偿的功能之一就是通过让违法公务人员承担部分或全部赔偿费用以达到督促其依法行政的目的，这势必会影响到该公务人员的切身财产权益。为了与追偿人的行政优益权相抗衡，我们在进行制度设计时必须赋予被追偿人更多的程序权利。根据我国现有法律体系，并借鉴国外成熟的经验，行政追偿程序应包括决定程序、救济程序和执行程序。

行政追偿决定程序是指行政追偿人作出追偿决定时所遵循的方式、步骤等的总称。纵观我国相关法律，追偿数额可以由追偿人根据具体情况自行决定，由此可见，追偿权是行政优益权的一部分。要以行政合同关系为基点，将行政追偿权看成是国家享有的由于公务人员的违约而形成的行政债权的实现途径。由于债权是平等的，所以在设计决定程序时应贯彻当事人参与原则，充分保障违法公务人员的合法权利。行政追偿的救济程序是指受国家追偿的个人或组织，在不服行政赔偿义务机关所作的追偿决定时，依法请求有权的国家机关对追偿决定进行审查并由其作出新的裁决，从而保护自己合法权益的程序。在人权运动蓬勃发展的今天，为了防止赔偿义务机关滥用追偿权，切实保障被追偿人的基本财产权，我们势必要打破目前这种仅仅依靠申诉途径救济的尴尬局面，设计完善的行政追偿救济程序。 执行程序是指追偿决定书生效后，有权的国家机关在被追偿人不主动履行追偿决定所确定的给付义务时，依法采用强制措施迫使其履行义务所应遵循的程序。追偿人依法作出的追偿决定，实质是对违法公务人员因违约而设定的债务，债务人理应自动履行，但实践中不履行或不完全履行现象时有发生，因此有必要采取强制措施，迫使其履行，以实现行政债权。（山阳县人民检察院：徐晓菲）

编辑：董嫱