理论调研 | 检察公益诉讼有关问题分析——以检察公益诉讼制度运行十年为背景下的考察

一、检察公益诉讼概述

（一）制度起源

这项制度起源于2014年党的十八届四中全会提出要探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”的要求，至此，检察公益诉讼应运而生。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展为期两年的公益诉讼试点工作；2017年7月，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法实施，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。2018年2月，最高法、最高检通过《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为公益诉讼工作顺利开展提供法律保障。检察公益诉讼制度经历了从探索、试点、修法、通过司法解释这些阶段，逐步实现了检察公益诉讼的从无到有、从宏观到微观、从抽象到具体。时至今日，公益诉讼制度在我国运行十年已久，十年间，公益诉讼势头发展迅速，各行各业、许许多多领域的问题都可以通过公益诉讼加以解决，检察公益诉讼受案范围的不断扩展，是公益诉讼制度得以发挥作用越来越大的“重要推动力”。

（二）受案范围

十年间，检察公益诉讼的受案范围不断在扩展，受案范围发生了显著变化，主要体现在法定领域的拓展以及地方视角和国家视角下探索领域的扩大。具体而言，存在以下几方面变化：

1.法定领域的扩展

从“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”这些传统法定领域，逐步增加到“英烈保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护”这些领域，这些新领域纳入公益诉讼的受案范围，是为了更好的适应经济社会发展和满足人民群众对公益保护需求。

2.国家视角下的扩展

在法定领域之外，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》还增加了在公共卫生、文物和文化遗产保护等领域开展公益诉讼探索的规定。这些领域虽然尚未全部纳入法定受案范围，但检察机关已经开始在这些领域进行积极的探索和有益的实践。

3.地方视角下的扩展

全国各地也开始对可开展公益诉讼的领域进行了规定，这种探索大多是以省级人大及其常委会决定的形式予以规定。例如，《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定，检察机关应当积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，将防灾减灾和应急救援、公共卫生安全、历史文化古迹和文物保护、危化品管理、个人信息安全、英烈纪念设施、野生动物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件纳入公益诉讼。

检察公益诉讼的受案范围呈现出有序扩展、逐步完善的特点，从最初的四个传统领域逐步拓展到如今的众多领域，再到国家和地方视角下的领域探索，形成了较为完善的公益诉讼体系，这也为维护国家利益和公众利益提供了更多寻求保护的机会与可能。

二、实践中存在的问题

检察公益诉讼在维护国家利益和社会公众利益等方面发挥了重要作用，但在日常办案过程中也存在一些问题，这些问题主要涉及以下几个方面：

（一）受案范围

正如前文所言，尽管公益诉讼受案范围的扩大，在维护社会公益，弘扬社会正气等方面发挥着重要作用，但在受案范围也存在着一些问题。一方面是涉及公共利益领域范围没有全部涵盖。尽管《行政诉讼法》等诸多法律法规对检察公益诉讼的受案范围进行了规定，但这些规定仍过于狭窄，对公共利益领域没有全部涵盖其中。例如，一些新兴领域如个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗等，虽然也涉及公共利益，但并未被明确纳入检察公益诉讼的受案范围。另一方面对潜在风险没有纳入之中。现行法律、行政法规、司法解释等往往只将对环境造成实际损害的行为纳入公益诉讼的受案范围，而并没有将虽未造成实际损害，但会造成生态环境损害重大可能性的风险纳入其中。这将导致一些可能对公共利益造成潜在威胁的行为无法及时寻求法律的救济和保护。

(二)体制机制还不够健全

公益诉讼部门在日常办案中还存在一些体制机制上的问题。例如，在办理一个案件的过程中，根据实际情况适合采用磋商手段时，磋商程序缺乏没有明确的工作指引，这将导致在磋商过程中，与磋商的法律文书制作不规范、磋商过程不完整等问题，如此一来，一方面会影响办案效率，另一方面也不利于采用多种手段化解矛盾与争议。此外，公益诉讼在调查取证过程中也存在很大困难，特别是在面对一些需要专业知识和技术设备的案件时，检察机关往往“心有余而力不足”。例如，在开展“食药安全益路行”专项活动中，接到“益心为公”志愿者举报，某食品超市疑似出售“假牛肉”，公益诉讼部门干警接到举报赶赴现场调查时，却无法对“牛肉”进行实质性调查分析，仅能通过肉眼观察或者委托第三方权威检测机构进行检测，方能确定该店是否销售“假牛肉”。

（三）与行政机关协调配合不足

一是检察机关内部协调配合存在缺位、空位。实践中，多数公益诉讼案件线索的发现要靠公益诉讼部门干警自己外出调查走访，寻找线索，公益诉讼部门与其他业务部门之间的信息共享、线索移送协作配合还不够完善，线索梳理、发现、内部移送的秩序性不够、规范性不强，检察机关整体作战、“四大检察”齐发力的优势尚未得到充分挖掘。

二是与行政执法部门沟通不畅。检察机关在开展公益诉讼工作过程中，缺乏与行政机关的有效沟通衔接。尤其是行政公益诉讼一般以某一级政府或行政机关为对象，工作推进中受地方干扰和阻力较大，有的政府、执法部门在配合检察机关开展公益诉讼调查取证时消极应对，导致案件在初步核查时就无法正常进行，进而严重妨碍公益诉讼工作的正常有效开展。

三是与法院沟通不充分。实践中，有些检察机关与人民法院的沟通、配合还存在不畅通的现象。检察机关提起公益诉讼是顺应社会经济发展、维护社会公益，回应人民群众期待的的职务行为，与之相应的诉讼规则较之传统诉讼有所不同，在实践当中，检法两院在公益诉讼案件办理和总结方面还缺乏有效化、常态化、高效化的沟通协调机制。

（四）检察公益诉讼的“可诉性”问题

检察公益诉讼的可诉性直接关系到公共利益能否通过法律程序得到有效保护。可诉性是衡量检察公益诉讼办案质效的一项重要指标，对指导办案工作开展具有重要意义。具体而言，检察公益诉讼中的可诉性，是指在国家利益或者社会公共利益受到损害或者面临重大损害危险的情形下，可以通过司法程序进行救助。可诉性的要求决定了检察机关行使职权的限度和请求权实现的范围与程度。随着检察公益诉讼制度实践深入，可诉性相关问题逐渐显现出来，主要体现在以下几个方面：

一是诉讼主体不明确。公益诉讼的适格诉讼主体通常包括检察机关以及法律规定的机关和有关组织。然而，在实践中，有时会出现诉讼主体不明确或存在争议的情况，这影响了公益诉讼的提起和整个法律程序有效进行。

二是违法行为认定困难。在公益诉讼中，需要对违法行为及其性质进行明确定性、厘清违法程度与公益损害之间的因果关系。然而，由于违法行为可能涉及多个领域和部门，且往往存在不确定性和反复性，因此在实践中，违法行为的认定存在困难。

三是有关的法律依据不足。尽管我国已经建立了检察公益诉讼制度，但在某些领域和方面，由于受案范围的不断扩大，在某些领域和范围，仍然存在法律依据不足或不完善的情况，这也成为检察机关在提起公益诉讼时可能面临法律依据不足的尴尬境地。

三、完善路径与对策

（一）明晰界定受案范围，切实高效办理案件

检察公益诉讼作为法律制度的重要组成部分，其受案范围的清晰界定、以及立法与司法解释的完善，对维护社会公益、促进公平正义具有重要作用。

一是对现有法定领域进行整合，改变原有“碎片化”现状。当前，检察公益诉讼受案范围已形成“4+11+N”格局，但相关领域的法律分布相对分散，散落于多部单行法，导致适用混乱。可以考虑采用“列举+概括”模式，对受案范围边界进行清晰界定。

二是对民事与行政公益诉讼的受案范围进行区分。对于民事公益诉讼而言，我们要“以行为确定损害标准”，如生态环境遭受破坏、个人信息被窃取等，需明确“社会公共利益”的认定标准，进而方便工作的开展；对于行政公益诉讼而言，要以“行政不作为或行政乱作为”为核心，将重点聚焦于“食品药品安全、国有财产保护”等领域，对行政机关是否切实履职以“实质性整改”为评判标准，确保问题得到有效解决，而非流于形式、浮在表面，不能仅满足于检察建议得到回复，而应该以存在问题得到积极、有效的整改为最终评判标准。

三是将更多涉及公共利益的领域纳入检察公益诉讼的受案范围，如个人信息保护、反垄断等。同时，也可以考虑将潜在风险纳入考量范围，以更好地保护公共利益。

（二）规范磋商和调查取证

一是对磋商程序进行明确规定。在开展磋商工作之前，明确磋商范围和程序，将磋商程序作为办理公益诉讼案件的一个环节，对磋商的范围进行明确，包括明确案件事实、证据、法律依据以及行政机关的职责等。

二是规范磋商方式和磋商内容。可以通过会议或现场形式进行，确保双方充分发表意见和看法。磋商内容应明确、具体，包括行政机关的违法事实、整改措施、整改期限等。

三是对调查取证权进行保障。检察机关在调查取证过程中，应当依法予以保障，确保调查取证活动的合法性和有效性。此外，对于拒绝配合调查取证的单位和个人，可以依法采取相应措施予以惩处。

四是对证据规则进行完善。制定完善的证据规则，明确证据的收集、审查、判断标准和方法。同时，还要加强证据保全和做好证据固定工作，确保证据的真实性和完整性。

（三）做好与行政机关之间的协作与配合工作

一是强化内部协调配合。公益诉讼部门要加强与院内其他业务部门的联系，做好协作与配合工作。本院相关业务部门在办理案件过程中发现公益诉讼案件线索，应及时与公益诉讼部门联系，畅通内部案件线索移送制度，坚持“全院上下一盘棋，四大检察齐发力”，形成以公益诉讼部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。

二是畅通与行政执法部门协作。对外要加强与公安、环保、林业、自然资源、市场监管等行政执法部门案件信息移送工作，充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法信息共享平台等载体，拓宽线索来源渠道。办理案件过程中，要注重与相关执法部门进行充分有效的沟通和联系，保证对案件的全面了解和掌控，为扎实开展公益诉讼工作营造良好的外部条件。

三是加强与法院沟通协调。办理公益诉讼案件尤其是公益诉讼起诉案件，要与法院多沟通协调，对事实认定、法律适用以及诉讼请求等进行庭前沟通，充分做好诉前预案。公益诉讼提起诉讼，检法两院难免存在认识上的分歧和法律适用上的争议，这就需要检法两院进行充分有效的沟通，坚持把推进问题解决作为履职尽责的首要目标，切实提高公益诉讼起诉案件的法律效果和社会效果。

（四）解决检察公益诉讼“可诉性”难题

一是完善法律法规。尽快出台相关法律和司法解释，可以考虑制定并出台一部《检察公益诉讼法》，对工作中面临的疑难问题进行细化规定，如对调查手段、调查程序、评估鉴定等方面作出细化规定。同时，也要通过法律明确规定：公益诉讼的适格诉讼主体、违法行为认定标准以及法律责任等，为公益诉讼提供充分的法律依据。

二是加强协作与配合。检察机关应积极争取地方党委、政府、人大、政协的重视和支持，加强与行政执法机关、监察机关、法院等部门的沟通协调。通过联合开展专项行动、业务交流和座谈等方式，形成保护公益的合力。

三是提升办案质量与效率。检察机关应严格按照法定程序和要求办理公益诉讼案件，确保案件质量。同时，积极创新办案方式和方法，提高办案效率。例如，可以利用大数据、人工智能等现代信息技术手段辅助办案，提高案件处理的精准性和高效性。

四是加强普法宣传与教育。检察机关应持续深入加强对公益诉讼工作的普法宣传与教育，提高社会组织和广大群众对公益诉讼工作的认同度和支持度。通过“三微一端”等方式，向外界传递检察声音，宣传公益检察工作的积极意义。

四、结语

检察公益诉讼制度在我国已运行十年已久，如今已成为维护社会公益的一项重要法律制度。它的产生是法治回应社会关切的重要体现，它的发展是法治适应经济社会发展的表现。新时代，随着社会的不断发展和法治的不断进步，检察公益诉讼将会在新时代不断发挥更加重要的作用。

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供稿：山阳县人民检察院

作者：杨飞虎

编辑：赵佳欣

责编：马宁

审核：姚启明