陕西商南县检察院完善执法办案风险评估预警组织协调机制的思考

 实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。检察机关执法工作基本规范明确规定，对于纳入流程监控范围的案件，案件管理部门应当对执法办案风险评估预警工作进行组织协调和督促检查。因此，强调继续开展执法办案风险预警评估工作的组织协调，既有理论的重要性，又有现实的必要性。

一、执法办案风险评估预警机制概述

《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》明确:“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中,对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险,进行分析研判、论证评估;对有可能发生执法办案风险的案件,提出处理意见,积极采取应对措施,及时向有关部门发出预警通报,主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作,有效预防和减少执法办案风险发生。”《意见》倾向于将执法办案风险界定为由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。

风险评估作为风险管理学的关键环节,是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程,目的是通过发现、分析和衡量风险,提出防范措施,以减少风险。执法办案风险评估则是对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断,提出防范和化解措施,从而达到控制、降低办案风险,提高司法效能的过程,包括风险的识别、评估、预警、制定预案、防范和规避风险、控制风险等多个环节。检察机关执法办案风险评估的内容有广义和狭义之分，按比较接近通常理解的狭义来看，列入范围的案件包括：发生或可能发生犯罪嫌疑人死亡或病残的案件；严重影响社会稳定的案件，包括涉众犯罪案件、影响公共民生犯罪案件、涉检上访案件、极端个人行为引起的恶性案件；重大敏感案件；舆情关注的案件；其他可能引起执法办案风险的案件。

结合检察工作实践，所谓执法办案风险评估预警机制可以界定为检察机关各有关业务部门在办理案件的过程中，对案件处理可能引发的涉检矛盾纠纷、涉检信访风险，根据事态的轻重缓急，进行风险评估预警，并根据评估的结果，确定相应风险处置措施的制度。

二、当前执法办案风险评估预警机制存在的问题

（一）风险评估范围较窄。其一，评估的案件范围较窄。一些检察机关并非将所有案件都纳入风险评估的范围之内，而是仅仅规定一个评估的大致框架。至于案件是否属于评估的范围，完全由案件承办人自己掌握，承办人有时会因各种主客观原因而对案件风险评估予以忽略。其二，界定的风险范围较窄。一些检察机关将风险范围限于“涉检信访”，并未包括案件可能引起的社会影响、网络舆情等其他风险。

（二）风险评估模式静态化。从风险管理学角度来看，风险的识别和评估都不是一次完成、一成不变的，而是一个不断修正和多次确认的过程。但在执法办案过程中，检察机关如果只是进行机械办案、就案评案，只从案件某一点评估办案风险，得出结论，或者简单作一次性静态评估，而不是随着案件发展过程对风险进行多次修正和多次确认，必然不能对办案风险进行一个科学准确的评估预警。

（三）风险评估启动程序随意化。随着检察机关办案数量的不断增加，特别是基层检察院往往出现人少案多、超负荷运转的困境，承办人员办案压力大，可能会导致对“一案一评、有案必评”的做法产生不理解，认为这无形之中更增加了工作任务。因而对于风险评估启动程序上采取被动评估的方式，甚至出现两个极端倾向。一方面，出现“走过场”的现象，不与案件移交单位、当事人及其近亲属、涉案单位以及上级主管部门进行沟通，听取意见，而是仅凭在案书面材料进行评估，对案件进行闭门式评估，使得评估结果缺乏科学性、准确性。另一方面，出现“夸大化”的现象，对其承办的案件不作具体的分析评估，对所有案件一律评定风险等级，推给控申部门或者案管部门办理，这种处理方式也是极为浪费司法资源和增加工作成本的。

（四）风险评估后处理方式被动化。即使对评估的所有案件制定了相应的风险预警处置方案，但案件风险评估的后续问题，还是没能引起有些承办人高度的关注和积极的对待。对于可能引发社会矛盾和不稳定因素的案件，案件承办人主动疏导化解、释法说理、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作做得还不够，使评估预警工作不能发挥应有的作用。

三、案管部门组织协调执法办案风险评估预警的主要途径

（一）案件流程管理动态监督风险评估过程。案件管理部门统一和规范案件“进出口”，将风险评估机制作为执法办案的必经程序，主动评估执法办案可能造成的案件风险，做到“一案一评、有案必评”。承办人员无法跳过“风险评估”环节而直接进入下一个的办案环节，从而将风险评估责任与承办人员所承办的案件“捆绑”在一起。案件管理部门设立之后，风险评估纳入案件管理，从而对整个执法办案活动进行监督、管理和协调，对执法办案全过程实施源头控制、动态管理和全程监督，将促使检察机关对案件的管理由注重结果、强调实体控制向注重过程、强调程序控制转变。流程管理克服了传统案件管理模式下线性审批、分散、条块管理等弊病，有助于强化检察工作的事前预警和事中矫正，最大程度减少和避免违法违规办案，防范和降低执法办案风险。

（二）案件质量评查有效防控执法办案风险。案件管理的核心内容是对业务部门办理的案件进行质量评查，同时这也是实现规范办案、科学办案、提高办案质量、防控办案风险的关键手段，实现对案件质量的主动监督、全程监督和动态监督。程序审查通过风险评估流程中的“动态跟踪反馈”功能实现，办案部门可以定期不定期对案件质量进行自我评估，就案件质量进行量化分析，归纳整理出不同类型案件风险评估处理方法，然后反馈给相关部门。对典型案件、社会关注度高以及涉检信访的案件，由案件管理部门审核案件办理过程中是否存在违法违规现象，及时反馈给案件办理部门，督促纠正办案中的错误，预防案件风险的发生。另外，案件管理部门对特定时间内的案件或特定类别的案件进行质量评查，审核执法办案过程中存在的普遍性、倾向性问题，经领导审批后向各业务部门进行反馈，引导各业务部门及时总结执法办案过程中的经验和问题，有效防控执法办案风险的发生。

（三）案件统计分析深化风险评估效果。案件管理部门对执法办案的相关数据进行全面准确的汇总、统计、归类、分析和研判，对案件承办部门的执法办案情况进行综合评估，全面客观地评价执法办案质量，以实现对检察执法办案工作的整体把握。对检察机关的办案情况、办案效果和社会影响，以及承办人员公正文明执法、廉洁自律等普遍性问题进行综合分析，定期制作检察业务报表、情况通报和综合分析报告，及时发现苗头性、倾向性问题，提出风险预警信息，并对检察业务整体工作提出指导性意见和合理化建议，督促相关部门及时落实或改进。对检察机关执法办案情况进行统计、分析和研判，有利于降低甚至消除执法办案风险的发生，促进检察机关案件办理质量和执法水平的整体提升。

(四)统一业务应用系统大幅提升风险评估水平。通过优化统一业务应用系统，将管理软件系统合理分成若干个子系统，搭建集约化管理平台。一是收送案管理系统。统一收案、统一分案、统一录入信息、统一送案，实现案件流程一体化，通过电脑自动派发案件，在制度和设置上抑制人情、关系、金钱案的发生。二是赃证物管理系统。对赃证物实施条形码管理，跟踪记录赃证物网上流转的环节，有效遏制手工操作可能引发的失误错漏和违法违纪风险。三是案件监督管理系统。通过系统对案件的各个环节进行全程监督，各项检察业务涉及的非涉密案件全部实行网上流转，通过网上录入、网上监督、网上公开，杜绝了案件暗箱操作的可能性。四是案件查询管理系统。对于一般案件，查询不受限，案件当事人及其近亲属、律师均可到案件管理部门实行预约查询，获取相关的案件信息，可以避免与执法办案人员的不正当接触，杜绝权力寻租的可能性，使每个执法办案风险点纳入风险管理范畴。

四、案管部门组织协调执法办案风险评估预警的具体建议

（一）强化案件受理环节的管理，建立执法办案风险信息收集机制。根据案件所处诉讼阶段的不同，注重向前、向外延伸信息收集渠道，使信息来源不断扩大，以抓住先机来充分发挥风险预警的作用。一方面，将风险评估向前延伸，在案件受理环节，加强与公安机关的沟通协调。案件管理部门负责对公安机关移送的案件进行初审，在审查过程中，加强与公安机关进行沟通，广泛收集执法办案风险信息，将风险评估向前延伸，提前进行风险预警提示，将风险化解在萌芽阶段。另一方面，将风险评估向外延伸，扩展风险信息来源途径。通过群众举报、检察长接访以及举报热线等形式，依托人大代表、政协委员、人民监督员等多种监督途径，深入了解人民群众对检察机关执法办案的意见和建议，提前预测和评估执法办案风险，提高执法办案风险评估的针对性和预见性。

（二）强化案件办理环节的管理，做好案中及时跟踪监督。案件管理部门受理案件后，通过案件管理系统中设置的执法办案风险评估模块，动态跟踪案件承办人的案件审查过程，督促承办人员对案件办理的风险种类、等级、急缓等进行及时评估。当风险达到一定级别后，对可能引发涉检上访，或者存在其他重大不稳定因素的，案件管理部门通过适当形式向控申等相关部门发出预警，通知相关部门及时介入、引导、干预，制定和实施科学的处置预案。在案件办理过程中，案件管理部门要加强对各业务部门落实执法办案风险评估预警处置情况的跟踪监督，发现问题及时向办案部门提出整改和纠正意见，防止涉检信访风险的发生。

（三）强化案件办结环节的管理，做好风险评估预警同步核查。案件审结前，案件管理部门除了对案件进行程序审查及适当的实体审查外，也对执法办案风险评估预警处置情况进行同步核查，督促案件承办人及相关部门及时化解矛盾纠纷，做好风险评估预警工作。案件审结后，案件管理部门对该案的执法办案风险预警情况进行审查，审查承办人员的办案工作是否达到规定的标准，提高风险评估的自觉性。

（四）强化案件办后环节的管理，进行案后评查和类案风险研判。把执法办案风险评估预警作为承办人员办案质量评查的重要内容，按照“谁承办、谁负责；谁决定、谁负责；谁签字、谁负责”以及“全面评估、及时预警、防范在前、及时化解”的原则, 进行执法办案质量评查，并将涉检信访评估预警纳入办案部门和承办人年终考核，将风险责任落实至部门和个人。在办案系统中确立案件风险等级、填写风险评估分析表及提出处理办法，确保“一案一评、有案必评”。对评估后确定存在执法办案风险的决定事项或执法行为，案件管理部门应及时编发通报和请示领导，通知承办人立即启动风险化解方案，及时化解矛盾，最大限度防范执法办案风险。必要时由院领导、部门负责人亲自做化解、协调工作。案件管理部门开展执法办案风险评估及排查研判，找准问题，总结经验，准确决策，积极探索执法办案风险评估长效机制，指导执法办案高质量、高效率进行。（陕西省商洛市商南县人民检察院 胡粉）编辑：董嫱