张亮：看守所法应最大限度的具体化、明确化

 陕西省子洲县人民检察院    张亮 

看守所制度改革的话题由来已久。近些年，看守所在运行中遭遇一系列挑战，成为各界高度关注的执法区域。看守所在管理体制上比较封闭，社会上对看守所内部的管理了解较少，导致在看守所内出现了诸如“牢头狱霸”、高价“代卖商品”和非正常死亡等一系列问题时，公众在议论、评价时迷雾重重，众说纷纭。尤其是近年来看守所频发社会反响很大的“躲猫猫”、“喝水死”、“洗澡死”等花式死亡现象，触动了公众的敏感神经。一时间，看守所立法工作进入领导层的议事日程，迫切需要对看守所的执法活动进行立法规范。

现行有效的《中华人民共和国看守所条例》（1990年颁布，以下简称《看守所条例》）属于行政法规，是以1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》为基础制定的；但是，《刑事诉讼法》分别在1996年和2012年被修改两次，《看守所条例》的历史局限性不断被放大。同时，《中华人民共和国立法法》（2000年）顺利通过施行，其中第8条第4、5项规定，涉及犯罪和刑罚以及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的，应当制定法律。这使《看守所条例》的合法性与有效性问题“腹背受敌”。既然看守所的基本制度应当属于刑事羁押制度，则不应当仅由行政法规加以规范。

2017年6月15日，看到公安部网站上关于对《看守所法（公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见的通告，细读之下，不禁略有所思。作为一名基层检察机关驻所检察室人员，现就“征求意见稿”提出以下几点意见： 

一、与旧的《看守所条例》相比，“征求意见稿”有很大的进步。

第一、从措辞上看，相比《看守所条例》通篇所称的“人犯”，“征求意见稿”明确了看守所在押人员在不同诉讼阶段的“犯罪嫌疑人”、“被告人”诉讼身份以及判决生效后“罪犯”的执行身份，体现了我国《刑事诉讼法》第十二条确立的“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”的刑事诉讼过程中“无罪推定”基本原则。

第二、从立法目的看，相比之前《看守所条例》中只是单纯“保障刑事诉讼活动的顺利进行”，“征求意见稿”明确将“尊重和保障人权“列入立法目的”中，充分体现了我国在保障人权方面作出的积极努力以及现阶段在保障人权方面的作出的实际行动。

第三、对看守所的性质和任务规定上看，明确了看守所是国家的刑事羁押机关，其任务是对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人实行警戒看守，管理教育；保障侦查机关、检察机关、审判机关、辩护人等诉讼参与人依法进行诉讼活动；保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益；将罪犯交付执行刑罚；对依法由看守所执行刑罚的罪犯执行刑罚。笔者认为，“征求意见稿”摒弃原先对于看守所多年来打击深挖犯罪的 “第二战场”的定位，将看守所的作用摆在较为中立的纯羁押部门上，正本清源，将对防止侦查机关在刑事诉讼活动中通过刑讯逼供等非法手段获取证据起到积极的作用。

第四、对于看守所的拒收问题以及对于部分特殊对象收押后续操作有了明确规定。长久以来，《看守所条例》赋予了看守所对于精神病人、急性传染病人、怀孕以及哺乳期妇女以及身患严重疾病可能危及生命或者生活不能自理对象的“拒收”权力，且这种“拒收”的解释权掌握在看守所手中，也一直是看守所与办案部门之间相互扯皮的老大难问题。

“征求意见稿”中明确了看守所应当凭相应的法律文书收押相关对象，且不再赋予看守所直接“拒收”的权力。当看守所发现可能患有严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的犯罪嫌疑人、被告人，或者犯罪嫌疑人、被告人未怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女且犯罪嫌疑人、被告人并非涉嫌严重危害社会的犯罪时，应当建议案件主管机关变更强制措施，由办案机关决定是否变更强制措。

同时，对于应当羁押，但确实身患严重疾病的对象，“征求意见稿”也规定了每个地、市、州、盟应当依托看守所建设监区医院，由当地公立医院或者社会医疗机构承担所辖看守所患有艾滋病、传染病或者其他严重疾病的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，以及必须羁押的怀孕或者哺乳自己未满一周岁婴儿的女性犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的疾病治疗、医疗保健工作，对于对怀孕和哺乳自己婴儿妇女的医疗保障以及婴儿权益保障方面也有了明确规定，解决了看守所长久以来对于久病不愈以及“两怀妇女”等特殊对象不敢关押以至于上述人员凭借自己特殊生理条件屡次犯案却无法有效实施惩戒的突出问题，在保障刑事诉讼顺利进行与保障看守所监管安全、维护在押人员合法权益之间取得了良好的平衡。

第五、赋予检察机关一些监督权力。“征求意见稿”在除了第八条“人民检察院对看守所的执法、管理活动实行法律监督”的原则性监督规定外，第一百一十条明确赋予检察机关在看守所日常执法活动中的监督内容和范围；此外，在押人员的死因鉴定，也由人民检察院负责；同时，对于人民检察院履职不到位的法律责任也有了规定。

以上是笔者认为“征求意见稿”值得肯定的地方，充分说明了国家立法水平的进步，但是，“征求意见稿”在看守所主动接受监督的条文上，还有不够具体、操作性不强等缺憾。

二、虽然“征求意见稿”第八条[法律监督]明确了检察监督和社会监督的原则性规定，但在后面分则的规定中，就出现了监督范围限缩和有些关键环节没有监督条文的问题。       

第二十三条[收押凭证] ，羁押期限监督是检察院驻所检察室的传统业务，但是，案件主管机关在向看守所送押时，将拘留证、逮捕证送达看守所的同时，并未将以上收押凭证抄送负有羁押期限监督责任的驻所检察室，对驻所检察室掌握和计算羁押期限造成了困难。所以，应规定送达看守所的收押凭证，同时抄送驻所检察室。如果不送达以上文书，驻所检察要建立被羁押犯罪嫌疑人、被告人台账和羁押期限台账，就必须从看守所的文书中去“抄”，惹得让看守所的工作人员经常认为，驻所检察室的“工作”就是“抄”看守所的文书、档案，连自己的基本台账都没有。在检察日志中也要求详细记载羁押期限情况和羁押期限的变更情况，驻所检察室同样需要“抄”看守所得的文书，或者从看守所的监管内网中获取有关信息，否则就很难发现超期羁押等违法问题。同理，第三十二条[换押和羁押期限变更]，换押证和变更羁押期限通知书也应抄送驻所检察室。

第三十三条[超期羁押监督]：该条规定超期羁押由看守所监督，却又规定看守所应将超期羁押的情况报告检察院，同时抄送案件主管机关。人民检察院向案件主管机关发纠正违法通知书。制发《纠正违法通知书》的做法符合检察院的宪法定位（法律监督机关）；但羁押期限监督由看守所进行，就不符合看守所的羁押执行机关的定位，因为，看守所是刑事羁押机关，实践中，看守所从来没有把自己当做法律监督机关，监督的意识和责任心没有检察机关强，很可能不积极履行羁押期限监督职责，也不愿意向检察机关报告超期羁押情况。其实旧的看守所条例也规定了看守所要监督羁押期限，但从实际监督效果来看，超期羁押现象在基层至今还是相当严重的，尤其是当案件到了上诉阶段，看守所旧更不愿意监督上级案件主管机关的羁押期限了，究其原因，就是因为看守所监督意识和履职的积极性不强，也不愿意向检察院报告。检察院经常发《纠正违法通知书》纠正看守所不履行“案件到期七日前，应向办案机关提示”的职责。检察院内部要求上报超期羁押情况，基层在上报的数据时往往填写“没有超期羁押”现象。这种法律规定的不合理，导致了公安部、高检院三审五令严禁超期羁押，超期羁押现象却屡屡得不到根治。

第十九条[经费保障]，旧的看守所条例中规定，看守所的伙食费、医疗费、公杂费、衣被费等费用的使用情况，由检察院驻所检察室负责监督，检察院每半年必须对伙食费、卫生费的使用情况进行检察。但“征求意见稿”却没有提到监督的问题，笔者认为这里应该增加监督的条文。

第五十五条[提供法律帮助]  ：“司法行政部门应当在看守所设立法律援助工作站，为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。看守所应当为司法行政部门提供相应便利。”该条没有规定具体的落实办法，往往收不到实效，符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人很难得到有效法律援助。只有原则性的规定，基层可操作性不强。最好具体规定对法律援助中心的工作要求。例如，法律援助中心应在看守所派驻工作人员。

第六十一条[投诉] 该条只规定了看守所应当设置投诉信箱，却未规定驻所检察室应当设置投诉信箱，投诉的内容由看守所最先掌握。实践中犯罪嫌疑人、被告人往往对看守所有较大的顾忌，往往更愿意向监督机关投诉，所以，应当优先规定监督机关的投诉信箱设置。

第六十三条[释放] 看守所释放犯罪嫌疑人、被告人后，应当书面通知驻所检察室，以便驻所检察室及时登记，完善台账。

第六十五条[交付执行刑罚]  交付执行是刑事诉讼中的薄弱环节，法院、看守所、监狱之间扯皮现象严重。所以应当增加看守所将交付执行情况书面通知驻所检察室，以便检察系统更好地监督交付执行中的违法问题。 

第九十一条[近亲属会见、通信]，旧的《看守所条例》规定人犯在羁押期间，经办案机关同意，并经公安机关批准，可以与近亲属通信、会见。《看守所条例实施办法》规定会见须经县级以上公安机关或者国家家安全机关的主管局、处长批准。“征求意见稿”删去了“须经县级以上公安机关或者国家安全机关的主管局、处长批准。”的内容。并且规定，只有“案件在侦查阶段的犯罪嫌疑人与近亲属、监护人会见、通信和外国籍、少数民族或者聋哑犯罪嫌疑人会见时需要翻译人员在场的，才应当经案件主管机关许可，案件主管机关视情派员在场。” “征求意见稿”提前了须经案件主管机关许可的时间点，放宽了看守所可以安排会见的限制。这种做法表面上看，更大限度保障了人权，但是，案件在侦查完毕后移送审查起诉，在审查起诉阶段、法院审理阶段，案件很可能被退查，这说明案件事实还未清楚，证据还未固定，过早的允许看守所不经案件主管部门同意，就可以安排犯罪嫌疑人、被告人与近亲属会见，不利于追诉犯罪和保护刑法法益，同时也对受害人不公平。所以，在此应增加对违法会见的监督条文，以保障刑事诉讼的合法、有序进行。在实践中，看守所往往出现违法安排会见的情况，检察机关每年大量地用《纠正违法通知书》纠正这种违法会见的行为。所以，对违法会见的行为进行法律监督，是非常有必要的。

第一百一十条[法律监督内容]，该条虽然明确具体地规定了检察院应当监督的内容，但是对重要的关键环节、看守所经常出现违法会见和教育管理活动等执法行为，却没有明确列入。实际上是对第八条“人民检察院对看守所的执法、管理活动实行法律监督”的限缩。体现了征求意见稿有不主动接受法律监督的倾向。

第一百一十二条[社会监督一] ，第一百一十三条[社会监督二]，第一百一十四条[社会监督三] ，规定得比较笼统，操作性更不强。 

看守所隶属于公安机关，本质上是行政机关，行使国家执行权。具体来说，看守所行使的是刑事羁押权，是刑事诉讼过程中非常重要的环节。所以对看守所执法活动进行全面细致的监督，符合依法行政的要求，对于刑事诉讼合法、有序进行是非常必要的。在看守所立法过程中，要制定出一部反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性强的法律，就要最大限度的体现法律条文的具体化、明确化，最大限度地方便基层依法行政、依法监督，严防部门化倾向和争权推责。 

以上就是笔者就《看守所法》（征求意见稿）的一些看法和意见，由于本人水平有限，工作接触面也不是很广泛，仅结合本人在工作遇到的现实问题提出了以上看法和意见，多有不当之处，请读者批评指正。