陈昆山：商州区扶贫领域职务犯罪预防的调查分析

检察机关优秀调研文章

商州区人民检察院 陈昆山

开展集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作，是贯彻落实党中央、省市区委决策部署的重大举措，是确保如期实现脱贫攻坚目标的重要保障。深入推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，以检察监督推进阳光扶贫、廉洁扶贫、精准扶贫，确保如期实现商州区脱贫攻坚具有重要的现实意义。2016年6月至9月，我院对全区扶贫领域职务犯罪专项工作开展预防调查，深入金陵寺、大荆、夜村及城关街道办事处等镇办村（社区），通过走访座谈，询问有关人员，发放检察宣传资料等形式，对全区扶贫领域近三年来财政专项资金使用管理情况进行调查摸底，并对我区扶贫领域职务犯罪预防进行调查分析，提出对策建议。

一、商州区财政扶贫专项资金运转的基本情况

1、2013年度财政扶贫资金报账3733.339768万元，未报账215964元。未报账原因，一是2013年农民实用技术培训费未安排项目116650元；二是2013年产业到户发展资金未到位99314元。

2、2014年度财政扶贫资金报账12655.7万元，未报账343.6199万元。未报账原因，一是2014年连片开发资金未报账936800元；二是贫困户产业发展项目400000元验收不合格；三是农民实用技术培训未安排项目380000元；四是产业化扶贫项目未实施到位资金1021000元；五是2013年绩效考评奖励项目验收不合格，无法报账100000元；六是雨露计划培训项目未报帐资金501000元；七是建档立卡工作经费未报帐资金97399元。

3、2015年度财政扶贫资金报账3739.4万元，未报账529.9741万元。未报账原因，一是2015年连片开发项目资金未报账4573400元；二是贫困户发展项目验收不合格未报帐125068元；三是小额到户扶贫贷款贴息未报账228273.21元；四是贫困家庭大学生助学项目未报账88000元；五是数据更新采集经费190000元未报账；六是项目管理费95000元未报帐。

二、扶贫领域存在的问题

1、未报账资金出现逐年上升趋势。表现在贫困户产业化扶贫项目未实施或验收不合格，全区贫困村多在深山一线，群众居住分散，自然条件差，交通不便，基本公共服务不够完善，难以形成连片开发项目投资的气候环境；有的贫困村户即使报了发展项目，但也因种种原因滞后或验收不合格，造成资金不能及时到位，形成连年扶贫资金累积叠加的恶性循环。相关雨露计划培训项目资金到位，而具体实施过程战线拉得较长，比如2013年财政扶贫资金拨入农民实用技术培训费40万元，培训时间跨度三年多到今年7月份，共培训6次283350元，剩余116650元。2014年财政扶贫资金拨入农民实用技术培训费40万元近乎未用，依旧在账上。

2、就业、创业、种养殖培训效果不明显。调查发现，目前全区就业、创业、种养殖培训达不到“授之以渔”的效果。当前扶贫工作开展的短期培训，虽然看起来培训范围广、成本低、效率高，但对老百姓的就业、创业、种养殖技能帮助不大。部分就业、创业、种养殖培训停留在应付层次，一部分老百姓参与培训仅仅是拿培训证明以便办理创业贴息贷款，主动学习积极性不高，培训效果难以尽人意。

3、特殊人群扶持资金发放有待进一步规范。调查发现，农村孤寡老人、五保户、低保户、残疾人等特殊人群扶贫资金发放存在不到位、延迟甚至扶贫资金被截留的现象。比如我院在调查2014年商州区农村贫困残疾人“阳光增收扶贫项目”扶持对象，2015年商州区农村贫困残疾人扶持资金两年发放过程中，尽管每名扶持对象都有身份证号、残疾证号及一卡通账号，但在具体实施中，就走了样，扶贫资金被截留，并没有用于扶持对象个人。金陵寺镇上竹园村村民李某某等二人以办药材种植基地为名，联系该村9户有残疾人证的村民，打着农村贫困残疾人扶持资金的旗号，办理相关手续，扶持资金每户5000元到位后，李某某二人给每户500元，剩余4500元用于他们投资办种植场，二人共骗取资金31500元。金陵寺镇崔巷村赵某某亦是以办香菇厂为名联系该村7户有残疾人证的村民，以同样的方法骗取扶持资金9000元。此种情况，我院及时通报区扶贫局、区残联，并督促进行核查。区残联非常重视，成立了扶持资金发放情况整改工作领导小组，对全区类似情况进行彻底清查，并当面对金陵寺镇竹园村7户贫困残疾人、崔坪村2户残疾人的扶持资金足额兑付到位。

4、群众对脱贫扶贫认识不到位。调查中发现，由于主观和客观条件差异，各镇办及一些村组少数干部认识不到位，措施不得力，等、靠、要依赖思想和“小富则安”的传统观念影响，严重制约着脱贫扶贫的进展。一些扶贫工作推不动、落不实，根子就出在理解上的偏差、认识上的误区。在有些贫困户眼里，扶贫就是送钱送物，去年送几百、今年给一千，扣着帽子吃皇粮。解决这些突出问题，关键就是要拔除各个方面的思想“毒瘤”。一是推动精准扶贫常态化、机制化，营造重视扶贫、支持扶贫的浓厚氛围。二是坚持扶智、扶技、扶干优先，引导群众从思想上“拔穷根”。人穷最怕志短，扶贫必先扶志，应当杜绝盲目“送钱送物”行为，引导贫困户主动参与到自我脱贫的队列中来。三是加大脱贫致富政策、典型宣传力度，让“贫困主体”自信起来。

5、扶贫资金监管有待加强。一是资金拨付不及时，影响扶贫资金效益。个别项目前期申报论证不充分、方案不科学，造成项目难以实施，加上部分项目实施进度缓慢，从而导致资金无法及时拨付，造成扶贫资金闲置滞留，影响了扶贫资金发挥效益。二是政策执行不到位，随意扩大使用范围，

将项目资金用于其他非扶贫项目建设。三是资金管理不严格，存在挪用套取现象。四是项目实施不规范，工程监管存在漏洞。由于扶贫项目多且单个项目资金量小的特点，加上人为决策因素较多，对实施项目单位监管难度也就增大。五是报帐制度有缺陷，财务管理存在瑕疵。由于扶贫报账是扶贫项目实施单位根据批准的年度财政扶贫项目计划、项目实施计划和项目工程建设进度表以及合同等，提出用款计划并附有效报账凭据，按规定程序报请县级财政部门核准作为报账提款的依据。在项目实施和报帐过程中，由于项目实施多在镇办和村组，由镇办监管，又由镇办财政报账，县级财政部门对工程项目难以做到及时监管、过程监管，工程质量、工程总量等工程事项难以把关确认，原始单据难以审核，很难体现项目资金使用的真实性、合理性、合法性。

三、扶贫领域职务犯罪预防对策建议

1、加强干部教育，构筑拒腐防变思想防线。一是加强思想教育，树立执政为民理念。教育相关工作人员在执行惠农扶贫项目管理和资金补贴发放过程中牢固树立执政为民的思想理念，认真履行法定职责，确保各项惠农扶贫政策的落实不走样，切实发挥惠民扶贫项目和资金补贴对农民的扶持帮助作用。二是加强廉政教育，树立正确人生观价值观。组织相关工作人员加强对反腐倡廉法律法规的学习，适时开展针对性的警示教育，引导他们走好人生路，算好人生账。三是开展预防宣传和警示教育，增强党员干部廉政意识和拒腐防变的能力。组织相关人员参加职务犯罪庭审，以案说法、以案释法，用身边的事教育身边的人，特别是加强镇办村组干部的教育，做到预防从基层做起，有效减少群众身边的腐败。

2、强化信息公开，健全权力运行监督制约机制。一是加大信息公开力度，加强对惠农扶贫项目和资金补贴的管理，尤其加强对惠农扶贫政策和实施情况信息的宣传和公开，做到惠农扶贫资金补贴的下拨、审批、发放、领取、签收情况信息的“环环公开、层层公开”；二是畅通惠农扶贫政策和实施情况等各种信息的宣传发布渠道，切实将惠农扶贫项目和资金补贴发放各个关键环节的信息及时向群众和媒体公开发布，保证群众有效行使知情权和表达权，提高群众对惠农扶贫工作的参与度，充分发挥群众和媒体的监督力量；三是严格落实各项制度，防止权力过于集中。各部门镇办切实落实好一岗双责，防止“一把手”权力滥用。同时，坚持部门镇办主要领导离任审计制度，做到“一任一审计”，实现明明白白交接、干干净净离任。

3、加大案件查办力度，强化警戒和震慑效果。检察机关加大惠农扶贫领域职务犯罪案件查处和打击力度，集中查办惠农扶贫领域职务犯罪案件，特别是突出查办群众反映强烈、党委政府和媒体高度关注的案件，通过查办案件形成打击惠农扶贫领域职务犯罪的强大声势，以打促防、打防并举，强化对犯罪的震慑效果，产生惩治一人，震慑一片，教育一方的办案效果，遏制惠农扶贫领域职务犯罪的高发趋势。

4、加大预防宣传力度，坚持打防并举。一是针对惠农扶贫领域职务犯罪多发情况，开展专项预防。积极跟进惠农扶贫项目工程和补贴资金发放工作，大力开展预防调查、法制宣讲、警示教育等活动，从工作流程工作制度入手帮助查找漏洞，减少或避免职务犯罪在项目建设和资金发放过程中发生，从源头上预防犯罪。二是结合办案情况，开展个案预防。在办案基础上分析查找惠农扶贫领域容易滋生职务犯罪的部位、环节，深刻反思案件所反映和暴露出的一些深层次问题，针对倾向性和苗头性问题，及时提出检察建议，帮助发案单位查缺补漏，建章立制，完善管理。