地方人大组织开展执法检查应做到“五个明确”

组织开展执法检查，是各级人大常委会履行监督职的一种行之有效形式，也是对“一府一委两院” 实施法律监督的重要途径和手段。新修正的监督法第四章在总结以往做法和经验，针对实践中存在的问题，对执法检查作了进一步规范，特别是对执法检查的选题、方案制定、人员组成、检查的内容方法、执法检查报告审议、意见处理、跟踪检查都有具体的规定和要求。笔者认为，地方各级人大常委会在组织开展执法检查时应做到“五个明确”。

一、要明确执法检查的主体

从法理上讲，各级人大常委会依法有权对有关法律、法规实施情况组织执法检查，因而各级人大常委会就是执法检查的主体。过去曾出现过全国人大常委会和全国人大专门委员会对全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，进行检查监督；还有地方人大常委会与行政执法部门联合组织检查的情况。后来全国人大常委会《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，提出执法检查主要由人大常委会来组织，同时要求各专门委员会要协助人大常委会做好执法检查工作，具体组织实施均以人大常委会的名义进行，专门委员会不再单独组织执法检查。政府作为被检查者更不能作为执法检查的主体参与搞联合执法检查。

这次监督法修改，在总结以往执法检查工作的经验以及各方面意见的基础上，进一步明确了执法检查的主体为全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会，专门委员会不再单独作为执法检查的主体。也就是说，本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构不是以自己的名义独立地开展执法检查工作的执法检查主体，而是执法检查具体工作的组织者，是根据常委会的授权，以常委会的名义具体组织实施执法检查工作。

二、要明确执法检查的对象

关于执法检查的对象，以往的实践中主要有两种观点：一种观点认为，执法检查的对象是同级法律实施主管机关，也是人大监督的对象，即“一府一委两院”。另一种观点认为执法检查监督的对象不仅包括同级法律实施主管机关，而且包括下级法律实施主管机关，不仅包含同级党政机关，也包括基层单位；只要在区域范围内、涉及法律、法规实施的单位和组织，人大都有权监督，都能依法进行检查。从法律角度看，这两种观点都没有错。但按照监督法的规定和要求，第一种观点是正确的。人大监督的特点是同级监督。人大只能监督由它产生，对它负责的国家行政、审判、检察机关。

监督法第五条明确规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、依法监察、公正司法”。 因此，执法检查的对象应当是本级法律实施主管机关。凡是有关法律、法规规定的主管机构，以及有关法律、法规虽然没有直接规定但法律、法规的实施涉及到的相关机构，包括相关的实行垂直领导体制的直属机构，都应依法纳入执法检查监督对象的范围。以往我们在执法检查的实践中，不少地方大多把主要精力和检查的重点放在下级法律实施机关，只注重检查下级，而忽视检查本级。只注重解决下级的问题，而不注重解决本级的问题做法有失偏颇，应予纠正。

三、要明确执法检查的内容

各级人大组织开展执法检查，是对有关法律、法规的实施情况进行监督检查，主要是检查贯彻执行法律规范的过程，不仅包括执法，也包括守法。根据监督法第二十六条第二款 “人大执法检查报告的内容是包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议” 之规定可以看出，人大执法检查应该检查的主要是有关法律实施主管机关的执法工作。也就是说，按照法律设定的规范，检查有关执法部门及其工作人员是不是承担了应尽的义务，履行了应尽的职责；在执法过程中采取了哪些措施，做了哪些工作，取得了哪些成绩；工作中出现了哪些失误，还存在哪些问题。

一句话，法律规定由他们做的事是不是做到了。只有检查这些内容才符合人大监督的性质和目的。当然，在检查中难免会涉及到有关社会关系主体的守法行为，但这不是人大监督的重点。因此，要把作为监督对象的同级“一府两院”在法律实施过程中所做工作和存在的问题以及应该承担什么样的责任，对负有领导责任的人员该采取什么样的监督手段始终作为执法检查的关注重点。

四、要明确执法检查的步骤

执法检查内容范围广，程序要求严。各级人大在组织开展执法检查时：

一是要制定好执法检查方案。执法检查方案，是指相关专门委员会或者工作机构根据执法检查年度计划，就其负责组织实施的有关法律、法规的执法检查确定具体的工作方案。执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。为使执法检查方案更加切合实际，执法检查前，本级人大有关专门委员会或者工作机构根据工作需要可以进行前期调研，深入了解情况，广泛听取意见，从而做到心中有数，有的放矢。

二是要组成精干、高效的执法检查组。执法检查组的组成人员，一般应由七至九人组成，可由常委会分管副主任担任执法检查组组长，副组长由相关专门或工作委员会的主任委员或者主任担任，执法检查组的其他成员由负责该项执法检查工作的相关专门委员会从常委会和本专门委员会组成人员中选定，还可以吸收那些具有相关专业知识或对有关法律实施较为关注的代表参加；必要时，还可考虑吸收相关专业及法律方面的专家参加。

三是明确执法检查的途径和方法。参照全国人大常委会的做法，执法检查组在正式赴地方开展执法检查前，由组长召开一次全体会议，进行学习培训，听取有关主管机关法律实施情况的汇报，研究部署执法检查工作。执法检查组在地方可以通过听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等明查暗访多种形式，了解和掌握法律实施的真实情况，发现法律实施中存在的问题。执法检查组在地方的执法检查结束时，视工作需要，应向法律实施机关及相关部门反馈所了解的情况，但不宜提出结论性的意见。根据需要，上一级人大常委会也可以和下一级人大常委会开展联动检查；也可委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当将检查情况书面报送上一级人大常委会。

五、要明确执法检查报告和审议意见的落实

人大常委会进行执法检查，目的是为了通过执法检查，发现法律实施过程中存在的问题，督促政府依法行政、督促监委会依法监察、人民法院和人民检察院公正司法，从而保证法律、法规正确有效的实施。因此，执法检查结束后，要及时汇总有关情况，写好执法检查报告，提请常委会审议。

在常委会会议结束后，常委会工作机构应及时将常委会组成人员对执法检查报告的审议意见进行汇总整理，然后将其连同执法检查报告一并送交本级人民政府、监察委员会、人民法院或者人民检察院进行研究处理。对于常委会执法检查报告及审议意见提出的法律实施过程中存在的问题和改进工作的建议等，有关机关必须在规定期限内认真研究处理，并将研究处理情况由其办事机构送交本级人大专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出报告，必要时，人大常委会可以对执法检查报告作出决议，跟踪检查，也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查，促进问题整改落实。

再视情况由委员长会议或者主任会议决定将执法检查报告和审议意见研究处理情况，或者执行决议的情况提请常委会审议，进行票决测评，结果对外公开，以确保执法检查的效果。

作者：张天科

编辑：赵佳欣

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审核：姚启明