【学习调研】郑焕香 | 关于基层检察院公益诉讼工作的理论研究

公益诉讼检察制度是中国特色社会主义检察制度的重要创新成果，是检察机关履行法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益的核心路径。基层检察院作为公益诉讼检察工作的“前沿阵地”，直接扎根基层社会，直面生态环境、食品药品安全、国有财产保护、个人信息保护、英烈权益保护等领域的公共利益受损问题，是公益诉讼制度落地见效、守护群众切身利益的关键载体。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，深入开展基层检察院公益诉讼工作理论研究，厘清其理论根基、职能定位、实践困境与完善路径，对推动基层公益诉讼高质量发展、彰显检察制度优势具有重要的理论与实践意义。

一、基层检察院公益诉讼的核心理论内涵与制度定位

（一）核心理论根基

基层检察院公益诉讼工作以习近平法治思想为根本遵循，根植于人民主权理论、公共利益理论、法律监督理论与权力制衡理论。人民主权理论决定了公益诉讼的根本目的是维护最广大人民的根本利益，回应基层群众对公共利益保护的迫切需求；公共利益理论明确了基层公益诉讼的保护对象，即涉及不特定多数人利益、关乎社会整体福祉的国家利益和社会公共利益，区别于普通民事诉讼的私益救济；法律监督理论赋予检察机关公益诉讼起诉主体资格，将法律监督职能从传统的诉讼监督延伸至公共利益保护领域，实现对行政机关违法履职、民事主体侵害公益行为的双重监督；权力制衡理论则通过检察权对行政权的监督制约，督促基层行政机关依法履职、纠正违法行政行为，补齐基层公共利益保护的监管短板。

（二) 基层特殊定位

相较于上级检察院，基层检察院公益诉讼工作具有基础性、实践性、贴近性三大核心定位。基础性体现在基层是公共利益受损的主要发生地，绝大多数公益诉讼案件线索源于基层，基层办案质效直接决定整个公益诉讼检察工作的成效；实践性体现在基层检察院直面各类具体公益损害场景，需结合基层治理实际灵活运用诉前检察建议、提起诉讼、督促整改等履职方式，破解一线公益保护难题；贴近性体现在基层检察院与群众联系最为紧密，公益诉讼工作直接对接群众急难愁盼，是践行司法为民、提升群众法治获得感的直接窗口。同时，基层公益诉讼始终坚守“双赢多赢共赢”的司法理念，以督促履职、修复公益、化解矛盾为核心，而非单纯追求诉讼胜诉，契合基层社会治理的本质要求。

（三）核心职能范畴

基层检察院公益诉讼涵盖行政公益诉讼与民事公益诉讼两大类型，聚焦法定领域全面履职。行政公益诉讼主要针对基层行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益、社会公共利益受损的情形，通过诉前程序督促行政机关整改，整改不到位的依法提起诉讼；民事公益诉讼针对民事主体侵害生态环境、食品药品安全等领域公共利益的行为，依法提起诉讼追究其侵权责任。随着制度发展，基层公益诉讼领域不断拓展，从传统的生态环境、资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护，逐步延伸至个人信息保护、安全生产、未成年人权益保护、文物和文化遗产保护、乡村振兴等新兴领域，实现基层公共利益保护的全覆盖。

二、新时代加强基层检察院公益诉讼工作的理论价值与实践意义

（一）完善法律监督体系，丰富中国特色检察制度

公益诉讼制度突破了传统检察职能边界，将法律监督从诉讼环节拓展至公共利益保护的全流程，基层公益诉讼的实践探索，为检察制度创新提供了鲜活的基层经验。通过基层办案实践，不断明晰公益诉讼的受案范围、举证责任、履职程序等核心问题，推动公益诉讼检察制度规范化、体系化发展，进一步完善中国特色社会主义法律监督体系，彰显我国检察制度的独特优势。

（二）助力基层社会治理，推进治理能力现代化

基层社会治理是国家治理的基石，公共利益受损往往是基层治理的痛点、难点。基层检察院通过公益诉讼履职，精准聚焦基层生态破坏、食品安全隐患、国有资产流失等治理难题，以司法手段督促行政机关履职、纠正违法行为，推动源头治理、系统治理，将检察职能深度融入基层网格化治理、市域社会治理、乡村振兴等工作，实现“办理一案、治理一片”的效果，助力基层治理从“被动应对”向“主动预防”转变，提升基层治理法治化、精细化水平。

（三）维护社会公平正义，筑牢基层民生保障底线

公共利益关乎每一位群众的切身利益，生态环境、食品药品、安全生产等领域的公益损害，直接影响群众的生命健康和生活品质。基层检察院立足基层实际，聚焦群众身边的“小案”“小事”，通过公益诉讼及时制止侵害公益行为、推动受损公益修复，切实维护社会公平正义，解决群众急难愁盼问题，让司法保护直达基层一线，筑牢基层民生保障的法治底线，增强人民群众的安全感、幸福感。

（四）督促依法行政，推动基层法治政府建设

基层行政机关是公共利益保护的第一责任人，部分基层行政机关存在监管缺位、执法不严等问题，是公益损害发生的重要原因。基层公益诉讼通过法律监督，倒逼基层行政机关依法履行监管职责，规范执法行为，强化依法行政意识，推动行政机关与检察机关形成公益保护合力，有效破解基层行政监管中的顽瘴痼疾，加快基层法治政府建设进程，营造公平透明、依法有序的基层法治环境。

三、基层检察院公益诉讼工作面临的理论困境与实践难题

（一）理论认知层面：公共利益界定模糊，履职边界存在争议

当前理论层面尚未对公共利益形成统一、明确的界定标准，基层办案中难以精准区分公益与私益、集体利益，部分案件线索是否属于公益诉讼范畴存在认定难题，容易出现履职越位或缺位的问题。同时，关于基层检察院公益诉讼调查权的权限、行使方式，举证责任的分配，诉前程序与诉讼程序的衔接等核心理论问题，缺乏细化的理论指引，导致基层办案缺乏统一的理论遵循，办案尺度难以把握。

（二）实践履职层面：案件线索匮乏，办案能力存在短板

基层公益诉讼案件线索发现难是普遍难题。一方面，基层公益损害具有隐蔽性、分散性特点，生态环境、个人信息保护等领域线索难以主动发现；另一方面，群众对公益诉讼知晓度不高，主动举报线索的意愿不强，基层检察院线索收集渠道单一，过度依赖被动受理。同时，基层检察队伍专业能力不足，公益诉讼涉及生态环境、食品药品、资产评估等多领域专业知识，基层干警缺乏专业培训和办案经验，面对复杂案件难以开展有效调查取证、专家论证，办案质效难以提升。

（三）机制运行层面：协同联动不足，诉前程序实效弱化

基层公益诉讼协同治理机制不健全，检察机关与行政机关、公安机关、法院、鉴定机构等协作配合不够顺畅，线索移送、信息共享、联合执法、专业鉴定等工作存在壁垒。部分基层行政机关对公益诉讼工作认识不到位，存在抵触情绪，对诉前检察建议敷衍整改、虚假整改，诉前程序实效大打折扣。此外，基层公益诉讼鉴定难、鉴定贵问题突出，生态环境损害等专业鉴定费用高、周期长，基层经费保障不足，制约案件办理进程。

（四）保障支撑层面：队伍与经费保障薄弱，考核机制不完善

基层检察院普遍存在公益诉讼专业人才匮乏的问题，多数基层院未设立专门的公益诉讼办案组，干警多为兼职，精力分散。同时，基层经费保障不足，智能化办案设备、专业鉴定经费、普法宣传经费短缺，数字化、智能化办案手段应用不足。此外，公益诉讼考核评价机制不够科学，过度注重办案数量，忽视办案质量、公益修复实效和群众满意度，导致基层办案存在重数量、轻质效的倾向。

（五）制度落实层面：新兴领域探索不足，履职创新滞后

随着基层社会发展，个人信息保护、安全生产、文物保护等新兴领域公益损害问题日益凸显，但基层检察院对新兴领域公益诉讼的理论研究和实践探索不足，缺乏成熟的办案模式和经验，履职范围仍局限于传统领域，难以适应新时代基层公共利益保护的新需求。同时，基层公益诉讼预防性履职不足，多为事后追责，事前预防、事中制止的机制不完善，无法有效防范公益损害的发生和扩大。

四、完善基层检察院公益诉讼工作的理论路径与实践对策

（一）深化理论研究，明晰基层公益诉讼核心范畴

一是加强基础理论研究，结合基层实践特点，明确公共利益的认定标准、范围边界，厘清公益诉讼与其他检察业务、行政执法的职责界限，为基层办案提供理论指引。二是细化程序理论研究，规范基层公益诉讼立案标准、调查取证规则、举证责任分配、诉前程序效力、执行监督等核心环节，构建符合基层实际的公益诉讼程序理论体系。三是坚持“双赢多赢共赢”理念，强化协同治理理论研究，明确检察机关与行政机关的公益保护共识，避免监督与对抗的对立思维，形成共护公益的理论共识。

（二）拓宽线索渠道，构建全方位线索发现机制

立足基层实际，建立“主动发现+群众举报+部门移送+智慧监督”的线索收集体系。一是深入基层一线，围绕生态环境、食品药品、乡村振兴等重点领域开展专项排查，主动挖掘线索；二是加强公益诉讼普法宣传，通过进村入户、社区宣讲、新媒体传播等方式，提升群众知晓度和参与度，畅通群众举报渠道；三是建立与行政机关、乡镇街道、村社区的线索移送机制，共享执法数据、信访数据，精准捕捉公益损害线索；四是运用大数据、人工智能等技术，搭建基层公益诉讼线索研判平台，实现线索自动筛查、智能预警。

（三）强化队伍建设，提升基层专业办案能力

一是打造专业化办案团队，基层检察院设立专门的公益诉讼办案组，配备专职干警，优化队伍结构，引进生态环境、食品药品等专业人才。二是加强业务培训，通过专题讲座、案例研讨、庭审观摩、以案代训等方式，提升干警调查取证、法律适用、专家咨询、庭审应对等专业能力。三是建立上下级检察院联动办案机制，上级检察院加强对基层院的业务指导和办案支持，破解基层复杂案件办理难题。

（四）健全协同机制，凝聚基层公益保护合力

一是构建检行协同机制，基层检察院与生态环境、市场监管、自然资源等行政机关签订协作协议，建立线索移送、联合调查、整改评估、信息共享机制，形成监管与监督合力。二是完善司法协同机制，加强与法院的沟通衔接，统一公益诉讼案件受理、审理、执行标准，破解案件执行难问题。三是建立专业支持机制，搭建公益诉讼专家智库，引入专业鉴定机构，简化鉴定流程、降低鉴定成本，解决基层鉴定难题。四是强化社会协同，鼓励公益组织、志愿者参与公益保护，构建多方参与的公益保护格局。

（五）优化保障机制，夯实基层办案基础

一是强化经费保障，将公益诉讼办案经费、鉴定经费、普法经费纳入财政预算，加大对基层检察院的经费倾斜，配备智能化办案设备、快速检测设备。二是完善考核评价机制，建立以办案质量、公益修复实效、群众满意度为核心的考核体系，弱化数量指标，强化质效导向，将诉前整改效果、公益修复情况、治理成效作为考核重点。三是加强科技赋能，推进基层公益诉讼数字化建设，运用无人机、大数据、快速检测等技术手段，提升调查取证、线索排查的智能化水平。

（六）聚焦基层需求，拓展履职领域创新履职模式

一是深耕传统领域，聚焦生态环境、食品药品安全、国有财产保护等重点领域，办理一批群众关切、影响面广的典型案件，打造基层公益诉讼品牌。二是积极探索新兴领域，围绕个人信息保护、安全生产、未成年人权益、文物保护、乡村振兴等领域，加大办案力度，形成可复制、可推广的基层办案经验。三是强化预防性履职，转变事后追责理念，加强事前监督，通过诉前检察建议、风险提示、磋商沟通等方式，及时制止公益损害行为，防范公益损害扩大，实现“治已病”向“治未病”转变。

五、结语

基层检察院公益诉讼工作是维护国家和社会公共利益、服务基层社会治理、践行司法为民宗旨的重要抓手，兼具深厚的理论根基与鲜明的实践属性。当前基层公益诉讼工作虽面临理论认知、实践履职、机制保障等多重困境，但随着制度不断完善、理论持续深化、保障持续加强，基层公益诉讼必将实现高质量发展。基层检察院需立足基层实际，坚守公益保护初心，以理论创新引领实践创新，以机制完善提升履职质效，不断拓宽公益保护范围、提升公益保护能力，切实把公益诉讼制度优势转化为基层治理效能，为推进基层法治建设、维护社会公平正义、实现国家治理现代化贡献检察智慧和力量。（郑焕香）

---

供稿：山阳检察

编辑：许沥心

责编：马 宁

审核：姚启明